Tinklalapio logotipas
Grįžti

Kada reformos virsta pokyčiais ir kokios lyderystės reikia Lietuvai?
event 2016-01-08 domain Lyderių laikas

Kada reformos virsta pokyčiais ir kokios lyderystės reikia Lietuvai?
2015 m. pabaigoje pasirodė Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto tyrėjų kolektyvinė monografija „Kada reformos virsta pokyčiais? Politinis dėmesys, palaikymo koalicijos irlyderystė A. Kubiliaus Vyriausybės veiklos 2008–2012 m. laikotarpiu“.

Šioje knygoje nagrinėjama, kaip buvo įgyvendinti šeši pagrindiniai penkioliktosios Vyriausybės veiklos prioritetai: (1) daugiabučių namų atnaujinimo programos įgyvendinimas; (2) valstybės tarnybos reforma; (3) pensijų reforma; (4) asmens sveikatos priežiūros įstaigų tinklo pertvarkymas; (5) aukštojo mokslo reforma ir (6) pasiruošimas statyti Visagino atominę elektrinę.

Bendrai vertinant šios Vyriausybės veiklos prioritetų įgyvendinimo rezultatus, mes konstatavome labiau nesėkmingą politikos įgyvendinimo tendenciją Lietuvoje, nes nemažai įsipareigojimų (ypač dėl daugiabučių renovacijos, valstybės tarnybos reformos ir naujos atominės elektrinės) nepavyko įvykdyti. Tačiau nepaisant finansų ir ekonomikos krizės, ties mažuma balansavusios valdančiosios daugumos ir sudėtingų koalicinių santykių joje, 2008–2012 m. Vyriausybės kadencijos metu pavyko pasiekti svarbių laimėjimų, ypatingai reformuojant aukštąjį mokslą ir kaupiamąją pensijų sistemą, taip pat optimizuojant asmens sveikatos priežiūros įstaigų tinklą.

Todėl labai svarbu paaiškinti reformų sėkmės priežastis: kodėl pavyksta pasiekti vienus išsikeltus uždavinius, o kitos problemos lieka neišspęstos? Kad Lietuvos politikai ir valstybės institucijų vadovai galėtų pasimokyti iš politikos įgyvendinimo rezultatų, jie turi suprasti, kas lemia viešosios politikos pokyčius ar jų stoką. Kai kurie Lietuvos politikai sureagavo į mūsų studijos rezultatus suformuluodami kelias paprastas reformų įgyvendinimo sąlygas. Buvęs penkioliktosios Vyriausybės Ministras Pirmininkas A. Kubilius paskelbė sąrašą ko reikia, kad reformų planai taptų realiais pokyčiais (https://www.facebook.com/kubilius.lt/posts/1079090962124286:0). A. Armonaitė, Vilniaus m. tarybos narė iš Liberalų sąjūdžio frakcijos, sudarė savo „paruoštukę“ politikams, kurie ruošiasi imtis reformų (https://ausrinesblogas.wordpress.com/2015/12/08/veiklus-ir-nepopuliarus-kas/).

Toks supaprastintas mąstymo apie reformų įgyvendinimą būdas išvardijant esmines sėkmės sąlygas yra naudingas siekiant atkreipti dėmesį į svarbiausius vyriausybių programų įgyvendinimo veiksnius. Bet politikai turi būti atsargūs, nes šios sąlygos ateityje gali ir nepasiteisinti. Planuojamų rezultatų pasiekimas priklauso nuo daugelio būtinų ir pakankamų sąlygų, kurios gali būti skirtingos įvairiose valdymo srityse ar įgyvendinimo etapuose. Pavyzdžiui, tai, kad penkioliktosios Vyriausybės kadencijos metu dėl tęstinio politinio dėmesio, lyderystės ir visuomenės mobilizavimo įvyko aukštojo mokslo reforma dar negarantuoja, kad, esant toms pačioms sąlygoms, ateityje pasireikš ir kiti reikšmingi viešosios politikos pokyčiai. Todėl tikslinga kritiškai įvertinti svarbiausias minėtų dešiniosios pakraipos politikų išskirtas sėkmės sąlygas.

Pirma, teigiama, kad iki rinkimų būtina parengti reformų programą arba aiškų planą, ką reikia daryti atėjus į valdžią. Šių politikų nuomone, jeigu partijos laimi rinkimus laimus nepasiruošusios reformoms, jų ir nepavyks įgyvendinti.

Mūsų tyrimas patvirtino, kad tai yra svarbi reformų sėkmės sąlyga. Kaip rodo gana sėkmingas aukštojo mokslo reformos įgyvendinimo atvejis, konkretaus reformų plano parengimas ir suderinimas tuometinėje opozicijoje po sėkmingų rinkimų leido greitai inicijuoti pokyčius ir padėjo priimti reikalingas įstatymų pataisas. Bet mūsų tyrimo rezultatai taip pat rodo, kad konkretus veiksmų planas gali būti neįgyvendintas arba atvirkščiai – svarbūs pokyčiai gali įvykti ir neturint aiškių pradinių ketinimų. Pavyzdžiui, nors techniniu lygmeniu buvo sėkmingai pasiruošta statyti Visagino atominę elektrinę, šis projektas patyrė politinį pralaimėjimą ir buvo „užšaldytas“. Kita vertus, pensijų srityje nepavyko įgyvendinti pradinio veiklos prioriteto dėl „Sodros“ išlaidų susiejimo su realiomis šio biudžeto pajamomis, bet 2012 m. pabaigoje vis dėlto pavyko priimti sprendimą dėl kaupiamosios pensijų sistemos reformos, kurios buvo imtasi tik šios Vyriausybės kadencijos viduryje.

Pradinis reformos planas labiau naudingas siekiant greitai įgyvendinti reformas naudojant daugumos (arba taip vadinamą „buldozerio“) strategiją. Tačiau norint pasiekti sutarimą tarp valdančiosios daugumos ir opozicijos, reikalinga dirbti su įvairiais politikais ir nuolat prisitaikyti prie besikeičiančių aplinkybių. Šiuo atveju griežtas konkretaus reformos plano laikymasis gali labiau trukdyti nei padėti. Tai galioja ir socialiniam modeliui, kuris sudaro detalų siūlymų rinkinį darbo santykiams reformuoti ir tolesnei socialinio draudimo politikos kaitai vykdyti. Šiuo metu ne pats planas, o konsensuso paieška tarp politinių frakcijų Seime ir socialinių partnerių trišalėje taryboje yra esminis veiksnys, nulemsiantis šio dabartinės valdančiosios daugumos prioriteto likimą. Vis dėlto reikia pripažinti, kad išsikeltus uždavinius įgyvendinant konsensuso būdu labiau tikėtini laipsniški, o ne radikalūs viešosios politikos pokyčiai. Tačiau, koalicinėms vyriausybėms neturint stiprios ar stabilios daugumos Seime, tai gali būti vienintelė galimybė viešosios politikos kaitai Lietuvoje.

Antra, minėti politikai tiki, kad norint sėkmingai įgyvendinti reformas, reikia aiškių prioritetų, kurių skaičius turi būti nedidelis. Kitaip vyriausybės gali paskęsti kasdieninių darbų rutinoje.

Mūsų tyrimas patvirtino, kad aiškių veiklos prioritetų suformavimas yra svarbi pokyčių sąlyga. Dėl aukščiausios valdžios institucijų darbotvarkės perkrovos be nuoseklių prioritetų dirbantys valstybės politikai ir vadovai priversti „šokinėti“ nuo vieno prie kito viešosios politikos klausimo bei negali sutelkti dėmesio, reikalingo kelioms aktualiausioms problemoms spręsti. Nuo 2010 m. Vyriausybės veiklos prioritetų skaičius Lietuvoje nuolat augo ir todėl jų „prioritetiškumas“ laipsniškai mažėjo – tai mažina tikimybę pasiekti reikšmingų rezultatų keliose valdymo srityse.

Bet mūsų tyrimo rezultatai taip pat parodė, kad ne mažiau svarbu yra pasiekti aukščiausios valdžios institucijų sutarimą dėl veiklos prioritetų. Vyriausybės veiklos prioritetai nėra vieninteliai prioritetiniai darbai vykdomojoje valdžioje. LR Prezidentė dažnai Vyriausybei nurodo veiklos prioritetus ir kitus prioritetinius darbus, kurių skaičius ir turinys gali skirtis nuo Vyriausybės prioritetų. Pavyzdžiui, kai penkioliktoji Vyriausybė planavo subalansuoti „SoDros“ biudžetą, Prezidentė D. Grybauskaitė ragino „atstatyti“ finansų krizės metu sumažintas pensijas. Taip pat vykdomosios valdžios prioritetai niekaip neįpareigoja Seimo, kuris dažniausiai neturi aiškių veiklos prioritetų. Nors nuo 2005 m. Seimo sesijų darbotvarkėse išskiriami prioritetiniai teisės aktai, jie apima tik teisėkūros darbus ir jų skaičius yra labai didelis (vidutiniškai po 154 prioritetinius teisės aktus vienai sesijai) ir nuolat auga. Todėl kad veiklos prioritetams būtų galima skirti reikiamą politinį dėmesį, reikia ne tik mažinti jų skaičių, bet ir siekti aukščiausios valdžios institucijų (Vyriausybės, Seimo ir Prezidento) susitarimo dėl svarbiausių tarpinstitucinių darbų. Šešioliktosios Vyriausybės kadencijos metu dėl Rusijos grėsmės priimtas sprendimas didinti finansavimą krašto apsaugai yra puikus tokio tarpinstitucinio konsensuso rezultatas.

Trečia, dėl reformų sėkmės politikai turi būti pasiruošę paaukoti savo populiarumą visuomenėje, nes dėl išsikeltų uždavinių įgyvendinimo rinkėjai juos gali nubausti per kitus rinkimus. Kaip parodė mūsų tyrimas, visi nagrinėti šeši penkioliktosios Vyriausybės veiklos prioritetai patyrė politinę nesėkmę. Tai aiškiausiai matyti naujos atominės elektrinės projekto ir būsto renovavimo programos atvejais. Naujos elektrinės projekto idėja buvo atmesta konsultacinio referendumo metu, o būsto renovavimo programos rezultatų trūkumus ypač pabrėžė opozicija 2012 m. Seimo rinkimų kampanijos metu. Už mūsų nagrinėtas reformas atsakingi politikai (G. Kazlauskas, A. Sekmokas, R. Palaitis, A. Čaplikas, G. Steponavičius, D. Jankauskas ir pats premjeras A. Kubilius) nebuvo populiarūs, penkioliktoji Vyriausybė nebuvo perrinkta, o dvi ją sudariusios politinės partijos (liberalcentristai ir Tautos prisikėlimo partija) po 2012 m. rinkimų netgi nepapuolė į Seimą.

Bet politinį pralaimėjimą gali nulemti ir pernelyg siauras reformų mastas ar nepakankama pažanga, kai priimti sprendimai nėra įgyvendinami. Galima teigti, kad visiškas reformų įgyvendinimas (pvz., rezultatyvesnis būsto renovavimo programos vykdymas) iki kadencijos pabaigos būtų leidęs pasiekti apčiuopiamų rezultatų ir užsitikrinti daugiau politinių dividendų. Arba sutarimas dėl svarbiausių viešosios politikos pokyčių tarp valdančiosios daugumos ir opozicijos, jeigu jį būtų pavykę pasiekti, galbūt būtų leidęs išvengti politinių partijų blokų konfrontacijos ir vykdomų reformų „demonizavimo“, kaip atsitiko A. Kubiliaus Vyriausybės veiklos laikotarpiu.

Ketvirta, kaip teigia politikai, norint pasiekti išsikeltus uždavinius, reikia lyderystės, kurios turi imtis vyriausybės nariai. Labai svarbi kritinė lyderystės masė įvairiose valstybės institucijose, kurios, pavyzdžiui, pritrūko valstybės tarnybos reformos atveju.

Mūsų tyrimas nustatė, kad reikiamos lyderystės trūkumas tapo viena svarbiausių penkioliktosios Vyriausybės veiklos prioritetų neįgyvendinimo priežasčių – jos nepakako įgyvendinant beveik visus mūsų nagrinėtus veiklos prioritetus. Pavyzdžiui, akivaizdi lyderystės stoka išryškėjo vykdant būsto renovavimo programą, nes tuometiniam aplinkos ministrui G. Kazlauskui trūko politinės veiklos patirties, jis mažai bendradarbiavo su koalicijos partneriais ir opozicijos atstovais bei nuvertino viešuosius ryšius.

Tačiau net patys pažangiausi Lietuvos politikai kartais nepakankamai įvertina reikalingos lyderystės mastą ir sumanių lyderių elgesio savybes. Penkioliktoje Vyriausybėje ir jos ministrų komandose, vykdžiusiose reformas, dažnai trūko transformacinės lyderystės, galinčios pasiekti sutarimą dėl reformų įgyvendinimo, priimti reikalingus sprendimus ir juos įgyvendinti. Šešioliktajai Vyriausybei, kurios sudėtyje dirba du populiariausi Lietuvos politikai (premjeras A. Butkevičius ar ministras S. Skvernelis), trūksta ambicingesnės reformų darbotvarkės ir lyderystės raiškos, išeinant už ministrams priskirtų valdymo sričių ir pasiekiant aukščiausią politinį lygmenį Seime ir Prezidentūroje.

Apibendrinant, esant reikalingam pakankamų sąlygų deriniui, galima sėkmingai pasiekti išsikeltus uždavinius. Tačiau svarbiausias reformų įgyvendinimo veiksnys yra sumani lyderystės raiška, galinti užtikrinti visas pokyčių sėkmei reikalingas sąlygas. Todėl valstybės politikai ir kiti už reformas atsakingi vadovai turi žymiai ryžtingiau imtis lyderystės arba, kaip pažymėjo buvusi finansų ministrė I. Šimonytė, „veikti kaip reformos Vytis“, tiek telkiant politikus ir kitus veikėjus sutarimui dėl reformų, tiek mobilizuojant platų palaikymą visuomenėje išsikeltiems uždaviniams įgyvendinti. Taip pat dirbdami savo svarbius darbus kaitos lyderiai turi nuolat stebėti aukščiausios valdžios institucijų vadovų nuomonę ir lanksčiai reaguoti į besikeičiančias aplinkybes, kad neprarastų reikalingo pasitikėjimo ir galėtų tęsti pokyčių įgyvendinimą. Nesenas S. Skvernelio atsistatydinimo pareiškimas, kurio premjeras A. Butkevičius galiausiai nepatenkino, rodo kaip, neturint gero „kontakto“ aukščiausiu politiniu lygmeniu Seime ir Prezidentūroje, nepalankiai gali susiklostyti profesionalaus lyderio ir kartu jo vykdomų iniciatyvų likimas.

Dr. Vitalis Nakrošis, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius, kolektyvinės monografijos bendraautorius

Bernardinai.lt